8 marca 1990 r. Sejm uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym. Przyznawała ona podmiotowość wspólnotom lokalnym i przywracała samorząd terytorialny.

Administracja terenowa w Polsce Ludowej była ściśle podporządkowana centralnym władzom państwowym i opierała się na systemie rad narodowych, które – choć organizacyjnie działały na poziomie województw, powiatów, miast i gmin – de facto stanowiły zaledwie lokalne ogniwo realizacji polityki odgórnie narzucanej przez rząd i partię. Oznaczało to brak rzeczywistej samodzielności oraz jakiegokolwiek upodmiotowienia wspólnot terytorialnych, gdyż rady narodowe funkcjonowały w układzie hierarchicznego podporządkowania Krajowej Radzie Narodowej, a następnie centralnym organom władzy PRL. Zarówno powojenny wzorzec stalinizmu, jak i kolejne zmiany z lat 50. i 60., całkowicie wykluczały tradycyjny samorząd oparty na zasadach decentralizacji i autonomii. Zastąpiła go struktura w pełni kontrolowana przez państwo, która w 1950 roku, na mocy ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, zniosła niezależność gmin i miast, przekształcając je w podporządkowane ośrodki administracji rządowej. Nie pomogły w tym względzie późniejsze formalne próby wprowadzenia „samorządu społecznego” w 1973 roku, gdyż pozostały one jedynie zabiegiem pozorującym partycypację obywateli, bez wprowadzania realnej reformy. W rezultacie, lokalne społeczności nie miały wpływu na zarządzanie swoimi sprawami, co stało w sprzeczności z ideą samorządności i powodowało wzrost biurokratyzacji oraz centralistycznego nadzoru. Dopiero w latach 70. w środowisku naukowym zaczęto głośniej podnosić potrzebę zmian ustrojowych, zwracając uwagę na niewydolność i nieefektywność rad narodowych w zarządzaniu sprawami lokalnymi. Dyskusja o przywróceniu autentycznego samorządu nabrała tempa w ostatniej dekadzie istnienia PRL, lecz ciągle natrafiała na opór władz, obawiających się utraty centralnej kontroli. W efekcie prawdziwa reforma samorządowa mogła się urzeczywistnić dopiero po upadku systemu komunistycznego, kiedy przywrócono mieszkańcom realną możliwość współtworzenia i zarządzania wspólnotami lokalnymi.

W drugiej połowie lat 70. zaczęła narastać krytyka scentralizowanego modelu rad narodowych, co było bezpośrednio związane z pogłębiającym się kryzysem gospodarczym i politycznym w PRL. Ważny głos w tej dyskusji zabrało Konwersatorium „Doświadczenie i przyszłość” kierowane przez prof. Jerzego Regulskiego, które w swoim raporcie „Samorządne władze terenowe w zreformowanym ustroju gospodarczym PRL” zwróciło uwagę na znikomy wpływ administracji terenowej na rozwój państwa oraz nieskuteczne rozwiązywanie spraw lokalnych. Jednocześnie zaczęto podkreślać, że realny samorząd terytorialny powinien być ściśle związany z potrzebami wspólnoty i mieć zapewnione niezależne źródła finansowania oraz odrębną osobowość prawną, co stanowiłoby krok w stronę autentycznego upodmiotowienia społeczności lokalnych. W latach 80. ten postulat trafił do szerszej debaty za sprawą „Solidarności”, choć stan wojenny z 13 grudnia 1981 r. znacząco utrudnił prowadzenie otwartych prac i rozmów nad przywróceniem samorządu. Mimo to w środowiskach naukowych, a w szczególności w Zakładzie Gospodarki Regionalnej Polskiej Akademii Nauk, trwały prace koncepcyjne, które postulowały m.in. przyznanie gminom osobowości prawnej, stworzenie mienia komunalnego i wprowadzenie demokratycznych wyborów do organów lokalnych, w przekonaniu, że jedynie w ten sposób odrodzony samorząd może funkcjonować jako prawdziwa wspólnota mieszkańców.

Okrągły Stół

Podczas obrad Okrągłego Stołu w 1989 roku kwestie samorządu terytorialnego początkowo nie były traktowane priorytetowo, jednak dzięki staraniom przedstawicieli opozycji – w tym Jerzego Regulskiego i Bronisława Geremka – temat ten ostatecznie znalazł się w oficjalnej agendzie. W ramach tzw. „podstolika ds. samorządu terytorialnego” rozmawiano o gruntownych reformach, takich jak zagwarantowanie społecznościom lokalnym osobowości prawnej, wprowadzenie mienia komunalnego i demokratycznych wyborów do organów przedstawicielskich oraz ograniczenie nadzoru centralnego wyłącznie do kryterium zgodności z prawem. Ustalono również kilka rozwiązań zapewniających samodzielność gospodarczą, w tym prawo samorządu do zakładania przedsiębiorstw i banków komunalnych. Nie uzyskano jednak pełnego kompromisu w sprawach takich jak nadanie organom samorządowym charakteru mieszano-państwowego bądź w pełni samorządowego czy wprowadzenie samorządu na szczeblu ponadlokalnym, dlatego ostatecznie podpisano protokół rozbieżności, co pozwoliło każdej ze stron swobodniej prowadzić dalsze prace legislacyjne w kolejnych miesiącach.

Prace nad reformą samorządową

Dopiero powołanie rządu Tadeusza Mazowieckiego we wrześniu 1989 r. stworzyło warunki umożliwiające prace nad reformą samorządową. Formalnym autorem projektu ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych był Senat, w ramach którego prace inicjował prof. Jerzy Regulski – senator I kadencji. Do grupy najważniejszych twórców reformy samorządowej należy zaliczyć także prof. Jerzego Kuleszę, Jerzego Stępnia, Waleriana Pańkę, Adama Kowalewskiego i Jana Króla.

Uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 roku stanowiło przełomowy moment w odbudowie samorządności w Polsce i było jednym z najważniejszych efektów transformacji ustrojowej. Ustawa ta przywróciła gminom status jednostek samorządu terytorialnego, nadając im osobowość prawną, własny majątek komunalny oraz niezależne źródła finansowania. Przyjęte rozwiązania opierały się na zasadzie decentralizacji władzy i zakładały, że gmina jest wspólnotą mieszkańców, posiadającą demokratycznie wybrane organy – radę gminy jako organ stanowiący i kontrolny oraz zarząd gminy, na czele którego stał wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Kluczowym elementem reformy było również ograniczenie nadzoru administracji rządowej nad samorządem wyłącznie do kontroli legalności jego działań, co zapewniało gminom szeroką autonomię w realizacji powierzonych im zadań. Wprowadzone przepisy umożliwiły gminom prowadzenie gospodarki komunalnej, a także dawały im prawo do zrzeszania się oraz organizowania referendów lokalnych, co zwiększało udział mieszkańców w procesach decyzyjnych. Ustawa z 1990 roku nie tylko odbudowała samorząd terytorialny, ale również stworzyła fundament pod dalsze reformy administracyjne, które w kolejnych latach objęły wprowadzenie samorządu powiatowego i wojewódzkiego.

Przywrócenie samorządu terytorialnego w 1990 roku miało fundamentalne znaczenie zarówno dla praw obywatelskich, jak i dla interesów lokalnych wspólnot samorządowych, ponieważ oznaczało realne upodmiotowienie mieszkańców i umożliwiło im współdecydowanie o sprawach najbliższego otoczenia. Przez dziesięciolecia PRL administracja lokalna była jedynie przedłużeniem władzy centralnej, co odbierało społecznościom lokalnym możliwość samodzielnego zarządzania swoimi sprawami. Ustanowienie samorządów na poziomie gminnym przywróciło zasadę subsydiarności, zgodnie z którą decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli, a jednostki lokalne powinny posiadać narzędzia do realizacji swoich potrzeb. Dzięki demokratycznym wyborom do rad gmin mieszkańcy uzyskali wpływ na kształtowanie polityki lokalnej, co stało się jednym z filarów społeczeństwa obywatelskiego. Z kolei nadanie samorządom osobowości prawnej i prawa do gospodarowania własnym majątkiem pozwoliło na skuteczniejsze zarządzanie zasobami publicznymi, lepszą realizację inwestycji infrastrukturalnych oraz sprawniejsze reagowanie na potrzeby mieszkańców. Decentralizacja władzy przyczyniła się także do większej transparentności działań administracyjnych i zwiększenia odpowiedzialności lokalnych władz wobec obywateli, co stanowiło istotny krok w kierunku budowy nowoczesnego, demokratycznego państwa.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zachęca wszystkie zainteresowane osoby do zapoznania się z autobiografią Jerzego Regulskiego „Życie splecione z historią”. Książkę można bezpłatnie pobrać pod tym linkiem w formacie .pdf. Zachęcamy również do wysłuchania audiobooka, który można pobrać tutaj lub odsłuchać na naszym kanale na platformie Spotify.

Jakub Dorosz-Kruczyński