Informacja publiczna – podstawowe definicje

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ogólną zasadą, jest dostęp do informacji; wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być zatem formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do nich.

Art. 6 ust. 2 Traktatu o Unie Europejskiej stanowi, że „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo do informacji postrzegane jest jako jedno z podstawowych praw człowieka. Art.15  Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że każdy obywatel Unii Europejskiej i każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca swoją siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wynikiem realizacji tego postanowienia jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43).

Informacja publiczna to „każda informacja o sprawach publicznych”. Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów - dotyczy tylko działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Nie mają więc charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11). Nie można też w tym trybie żądać interpretacji znanego stronie dokumentu. Natomiast informacją w rozumieniu ustawy jest informacja o charakterze archiwalnym, niezależnie od daty jej wytworzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2004 r., IVSA/Wr 241/04, wyjaśnił, że informacja tylko wtedy ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia.

Nośnik informacji, na którym została ona utrwalona może mieć np. postać dokumentu czy też zapisu elektronicznego. Nośnikiem informacji może być również człowiek, jeżeli mimo braku jakiegokolwiek utrwalenia informacja krąży dzięki ustnym przekazom jednej osoby lub kilku osób. Adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji, ale nie zawsze na zawierającym ją nośniku.

Udostępnieniu podlega:

- informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać wymienionych w tym przepisie dokumentów urzędowych
- sam dokument urzędowy lub jego kserokopia, po uprzednim podjęciu działań uniemożliwiających zapoznanie się z danymi chronionymi prawem (np. danymi osobowymi).

W przypadku wniosku o udostępnienie dokumentu urzędowego w postaci kserokopii nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jego treści.

W przypadku żądania wniosku dotyczące dokumentu prywatnego, (nawet jeżeli jest on nośnikiem informacji publicznej) wnioskodawca nie ma prawa, do żądania treści i postaci tego dokumentu, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna.

Sprawą publiczną:

- jest działalność zarówno organów władzy publicznej,
- jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Ponadto zarówno art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozszerzają zakres jej działania na informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne oraz na osoby fizyczne lub przedsiębiorców rezygnujących z przysługującego im prawa do ochrony ich prywatności.

Informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego czy też zasad przeprowadzania przetargu na pozbycie się nieruchomości stanowiących własność gminy ( wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, niepubl.; oraz WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04

Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA OZ w Katowicach z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02, stwierdził, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy „sprawy publicznej.”

Informacją publiczną nie są również dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą „sprawy publicznej” (wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, i wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11).

 

INFORMACJA PUBLICZNA- PROBLEMY W STOSOWANIU PRZEZ JST. KOMENTARZ

Ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. zwana dalej u.d.i.p.  (tekst jedn. z dnia 2020.12.07, Dz.U.2020.2176) obowiązuje od 1 stycznia 2002r., a więc mijają już dwie dekady jej stosowania. Ustawa była kilkunastokrotnie nowelizowana, a kolejna jej zmiana wejdzie w życie 8 grudnia 2021r. i wprowadzona została ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U.2021.1641). Warto odnieść się do praktyki jej stosowania przez jednostki samorządu terytorialnego oraz związanych z tym problemów i uciążliwości w bieżącej pracy urzędów.

Niezaprzeczalnie prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem konstytucyjnym, które wynika wprost z art. 61 ustawy zasadniczej. Jednakże samo stosowanie przepisów ustawy nie tylko dla urzędników, ale i dla obywateli nie jest proste. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w porównaniu z innymi aktami normatywnymi nie jest zbyt obszerna. Nie ułatwia ona jednak dostępu do informacji publicznej, lecz wprost przeciwnie, jej nieczytelność oraz niejednolite i szerokie orzecznictwo sądów, powoduje iż proces udzielania informacji publicznej jest skomplikowany, uciążliwy i wymagający dużego nakładu pracy.

Wątpliwości budzi już samo pojęcie informacji publicznej, zdefiniowane w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tą definicją informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych.

Już sama definicja zasługuje na krytykę przede wszystkim z tego względu, że odnosi się do sprawy publicznej, jako pojęcia niemającego ustalonego znaczenia w przepisach prawa. Artykuł 6 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza jedynie przykładowy katalog informacji stanowiących informację publiczną, przy czym nie ma on charakteru zamkniętego, a wskazane w nim kategorie wymagają często dodatkowego dokonkretyzowania.

Wobec czego pojęcie informacji publicznej stało się przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Dominuje w nim szerokie ujęcie informacji publicznej. Skutkuje to tym, iż podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego, niejednokrotnie przy kwalifikowaniu wniosku zmuszone są „przekopać się” przez setki orzeczeń, a to z kolei spowalnia i utrudnia ich funkcjonowanie.

Każdy kto zajmuje się dostępem do informacji publicznej zdaje sobie sprawę z tego jak rozległe i niejednolite bywa orzecznictwo sądów. Przykłady, nie dotyczące tylko samego pojęcia informacji publicznej, można by mnożyć: problematyczne zagadnienia dotyczące dokumentów roboczych, dokumentów wewnętrznych, kalendarzy funkcjonariuszy publicznych, dokumentów z audytów wewnętrznych, protokołów komisji antymobbingowych, etc. Do chwili obecnej możemy spotkać zróżnicowane orzecznictwo w przedmiocie udostępniania informacji o wynagrodzeniach urzędników czy nawet samego pojęcia funkcjonariusza publicznego.

Wątpliwości jednostek samorządu terytorialnego mogą budzić także przepisy ustawy dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ustawa zasadnicza stanowi, iż ograniczenie dostępu do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast art. 5 u.i.d.p. wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawodawca  w sposób bardzo ogólny wskazał więc te przesłanki, wprowadzając pojęcia tajemnic ustawowo chronionych, prawa do prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy. Rodzi to rzeczywiste problemy, którymi są konieczność wyszukania konkretnych tajemnic i powiązania ich z określonymi przepisami prawa oraz ich zastosowanie w konkretnej sprawie. Nie istnieje bowiem możliwość precyzyjnego wskazania dokładnej listy ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, iż również w kwestii interpretacji przepisów dotyczących ograniczenia prawa do informacji publicznej konieczna jest znajomość orzecznictwa przez podmiot publiczny.

Kolejnym bardzo jaskrawym przykładem, z którym muszą mierzyć się pracownicy jednostek samorządu terytorialnego, jest pojęcie informacji przetworzonej, które do tej pory nie doczekało się zdefiniowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jest ono za to przedmiotem rozległego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zagłębiając się w przedmiotowe orzecznictwo czy zapoznając się z poglądami doktryny urzędnik może znaleźć opinie by za przetworzenie uznać każdą operację wykonywaną na informacji publicznej z wyjątkiem jej wyszukania, oraz przygotowania celem udostępnienia w postaci elektronicznej lub innej, lub że przez przetworzenie informacji rozumie się operacje na posiadanych przez niego informacjach publicznych, wymagające znacznego nakładu, których wynikiem jest wytworzenie nowej informacji zgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej albo, że nie stanowi przetworzenia informacji anonimizacja danych, czy w końcu jeden z trafniejszych poglądów, iż ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany i powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy i może nią być informacja prosta, która ze względu na szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia i skanowania wielu dokumentów wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania urzędu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji.

Zasadnym wydaje się więc postulat, aby uregulować w ustawie pojęcie informacji przetworzonej, w ten sposób, aby wskazać podmiotom zobligowanym do udzielania informacji publicznej sposób kwalifikowania tego rodzaju informacji. Postulować należałoby, aby za informację przetworzoną wprost uznać np. sumę informacji prostych, w sytuacji, gdy ich pozyskanie wiąże się z nakładami jednostki samorządu terytorialnego, czasochłonnością, liczbą zaangażowanych pracowników czy zakresem wniosku powodującym konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Przetworzenie mogłoby polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie).

W mojej ocenie w przepisach winna być wskazana chociażby uproszczona procedura oceny przez podmiot udostępniający informację przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pozwoliłoby to w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna, na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w oparciu o konkretne skodyfikowane przesłanki.

Być może warto byłoby zastanowić się nad katalogiem podmiotów, których charakter czy pozycja, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji miałyby wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takich podmiotów mógłby być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu lub radny w jednostce samorządu terytorialnego, gdyż osoby te mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów czy też np. państwowe instytuty badawcze, jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną.

Odpowiednie przepisy w ustawie winny spowodować, aby realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nie zachęcała lub nie usprawiedliwiała jego nadużywania przez wnioskodawców.

Konsekwencją obecnego stanu prawnego stają się często medialne oskarżenia o tzw. „złej woli” urzędników, opóźnianiu przez nich udostępniania informacji publicznej, bezczynności lub o nieuprawnionej odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej. Takie opinie nie są jednak zawsze uzasadnione.  Nie zawsze mały urząd gminy, w którym pracuje kilkanaście osób, celowo nie udostępnia w terminie kilkuset dokumentów z ostatnich kilku lat i że jego celem jest ukrycie tego co dzieje się w urzędzie. Prawda jest bowiem taka, że częstokroć rzeczywiście za składanymi wnioskami o dostęp do informacji publicznej nie stoją odpowiednie cele i konstytucyjne wartości.

Zdarza się, iż ustawa o dostępie do informacji jest nadużywana. Jednostki samorządu terytorialnego spotykają się z setkami wniosków składanych w celach komercyjnych, a co za tym idzie z następstwem tych wniosków tj. ofertami handlowymi.

Co więcej zdarzają się sytuacje, w których dochodzi do nieprzerwanego zasypywania podmiotu publicznego wnioskami osób niezadowolonych z załatwienia ich spraw, sąsiadów zainteresowanych swoimi sprawami, osób używających informacji publicznej do walki politycznej, czy w końcu gdy mamy do czynienia ze zwykłym pieniactwem.

Nie są to te wartości, które uzasadniały wprowadzenie do Konstytucji art. 61, gwarantującego prawo do informacji publicznej. Brakuje instrumentów służących przeciwdziałaniu nadużyciom prawa do informacji, a chroniących przeciętną jednostkę samorządu terytorialnego przed dezorganizacją funkcjonowania urzędu wpływającą na realizację jej innych, niemniej ważnych, zadań publicznych.

Celem ustawodawcy powinno być wyeliminowanie wniosków o charakterze notorycznie powtarzającym się, dokuczliwym, niepoważnym, które zawierają wymyślne i nonsensowne pytania.

W jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego przeczytać można, że intencją ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne[i].

Niestety, ustawa w obecnej postaci często to funkcjonowanie utrudnia. Dlatego za zasadne uznać należy postulaty uregulowania w ustawie kwestii dotyczącej nadużywania prawa do informacji publicznej.

 

radca prawny Ewa Plesnarowicz-Durska

 

[i] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. (II SAB/Wa 359/20)