Grupa mieszkańców może wnieść projekt uchwały pod obrady rady lub sejmiku. To ważne uprawnienie, które daje obywatelom bezpośredni wpływ na prawo miejscowe. Jakie warunki należy spełnić, by skutecznie realizować to uprawnienie.

Prawo do przygotowywania i wnoszenia projektów aktów normatywnych przez obywateli funkcjonuje obecnie na wielu szczeblach zarządzania publicznego. Z uprawnienia tego korzystają obywatele Unii Europejskiej, którzy mogą występować z taką inicjatywą do Rady oraz Parlamentu Europejskiego. W skali ogólnopolskiej, prawo to przysługuje grupie obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, którzy mogą wnieść projekt ustawy pod obrady Sejmu. Od 2018 r. także mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego mogą rozpoczynać lokalny proces prawodawczy przedstawiając opracowany przez siebie projekt uchwały radzie lub sejmikowi.

Istotą obywatelskiego prawa jakim jest prawo do wnoszenia projektów aktów normatywnych (uchwał, ustaw itp.) jest możliwość inicjowania procesu prawodawczego oraz aktywnego uczestniczenia przez obywateli w całym toku postępowania legislacyjnego. Oznacza to, że przedstawiciele grupy wnioskodawców powinni móc aktywnie uczestniczyć w pracach organu, który rozpatruje projekt oraz pracach jego organów pomocniczych (komisji).

Kto może wnieść projekt uchwały?

Tradycyjnie inicjatywa uchwałodawcza na szczeblu lokalnym zastrzeżona jest dla podmiotów władzy publicznej. Statuty jednostek samorządu terytorialnego i przepisy ustaw przewidują, że należy ona zazwyczaj do organu wykonawczego j.s.t., przewodniczącego rady, komisji rady, grupy radnych lub klubu radnych. Przyznanie prawa do występowania z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą było równoznaczne z otwarcie lokalnego procesu prawodawczego na udział społeczeństwa.

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że grupa obywateli posiadająca prawo do wybierania organu stanowiąco-kontrolnego danej jednostki samorządu terytorialnego może przygotować i wnieść pod obrady rady lub sejmiku projekt uchwały. Przepisy ustaw wiążą liczebność grupy obywateli występujących z projektem uchwały z rodzajem jednostki samorządu terytorialnego oraz liczbą jej mieszkańców.

W przypadku gminy do 5000 mieszkańców – prawo to przysługuje grupie co najmniej 100 osób, zaś w przypadku gminy do 20 000 mieszkańców -  grupie co najmniej 200 osób. W większych gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców – z inicjatywą musi wystąpić co najmniej 300 osób.

W przypadku powiatów liczący poniżej 100 000 mieszkańców grupa ta musi liczyć – co najmniej 30 000 osób. Natomiast w powiatach zamieszkiwanych przez ponad 100 000 mieszkańców obywatelski projekt uchwały wnosi przynajmniej 500 osób.

W odniesieniu do województw, to liczebność grupy obywateli ma stałą wartość, niezależną od liczby mieszkańców województwa – w przypadku tych j.s.t. uprawnienie to przysługuje grupie co najmniej 1 000 mieszkańców województwa.

Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych przewidują, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady lub sejmiku na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Zasady wnoszenia projektów określa rad lub sejmik

Regulacja ustawowa dotycząca obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest stosunkowo wąska. Ustawodawca przewiduje, że kluczowe dla skuteczności tego uprawnienia sprawy powinny być uregulowane w prawie miejscowym. Dlatego też rady i sejmiki mają obowiązek podjęcia uchwały określającej: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, oraz formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Komitety inicjatyw uchwałodawczych są strukturami, które reprezentują grupę obywateli, która udziela poparcia projektowi uchwały. To komitety inicjatyw uchwałodawczych odpowiadają za zbieranie podpisów poparcia oraz, w imieniu wnioskodawców, przedstawiają projekt na forum rady lub sejmiku. Przedstawiciele komitetu mogą także brać udział w pracach komisji, które opiniują projekt uchwały.

W praktyce uchwały podejmowane w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej przewidują:

  • strukturę przepisów jakiej musi odpowiadać projekt uchwały;
  • obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu uchwały;
  • przedstawienia oceny skutków finansowych (jeżeli przyjęcie uchwały na podstawie projektu może skutkować powstaniem zobowiązań po stronie j.s.t.);
  • termin w jakim dozwolone jest zbieranie podpisów pod projektem uchwały – okres, którego bieg rozpoczyna się wraz ze złożeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej;
  • określenie kanałów komunikacji z wykorzystaniem których może odbywać się promocja obywatelskiego projektu uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wymogi wynikające z aktów prawa miejscowego nie mogą być trudne do realizacji. Prawodawca miejscowy nie może ustanawiać takich warunków, które będą prowadziły do obniżenia efektywności obywatelskiego prawa do występowania z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w jednym z wyroków stwierdził, że:

Z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy, powinno być realne i nieskomplikowane. Rada wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 ww. ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatyw w tym zakresie.

(cyt. za: Wyrok WSA w Olsztynie z 15.10.2019 r., II SA/Ol 568/19, LEX nr 2742849).

Kluczowe narzędzie demokracji lokalnej

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jest kluczowym narzędziem demokracji lokalnej, pozwalającym mieszkańcom aktywnie uczestniczyć w procesie tworzenia prawa miejscowego. Spełnienie określonych wymogów formalnych, takich jak zebranie odpowiedniej liczby podpisów czy przygotowanie kompletnego projektu uchwały, umożliwia wniesienie inicjatywy pod obrady rady lub sejmiku. Ważne jest, aby organy samorządu terytorialnego tworzyły przejrzyste i nieskomplikowane procedury, które nie będą stanowić bariery dla obywatelskiej aktywności. Dzięki temu mieszkańcy mogą realnie wpływać na decyzje dotyczące ich społeczności, wzmacniając tym samym fundamenty samorządności i społeczeństwa obywatelskiego.

Praktyka samorządowa pokazuje, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jest sposobem wdrażania innowacji społecznych. W niektórych miejscowościach inicjatywy uchwałodawcze były impulsem do wprowadzenia budżetów obywatelskich lub były wykorzystywane jako narzędzie sprzeciwu, np. przeciw uciążliwym inwestycjom. Jednak to narzędzie nie jest jeszcze dostatecznie popularne, a powodów takiego stanu rzeczy jest co najmniej kilka: niska świadomość obywatelska i kultura partycypacji, brak gwarancji pozytywnego rozpatrzenia takiego projektu przez radę lub skomplikowane procedury formalne.

Jakub Dorosz-Kruczyński