27 maja obchodzimy Dzień Samorządu Terytorialnego. To moment w którym warto przypomnieć, że współczesny polski samorząd nie jest wyłącznie rozwiązaniem administracyjnym przyjętym w 1990 r. Jego odrodzenie było odpowiedzią na doświadczenie powojennego zduszenia samodzielności wspólnot lokalnych. Po II wojnie światowej tradycyjny samorząd terytorialny został stopniowo zastąpiony scentralizowanym systemem rad narodowych, podporządkowanych logice państwa socjalistycznego. Odrzucono podstawowe założenia samorządności: decentralizację, samodzielność i uznanie mieszkańców za wspólnotę zdolną do prowadzenia własnych spraw. Dopiero przełom lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych otworzył drogę do odrodzenia samorządu jako jednej z najważniejszych instytucji państwa demokratycznego.

Po zakończeniu II wojny światowej nie doszło do powrotu do przedwojennej tradycji samorządowej. Choć w latach 1944-1946 przywracano zasadniczy podział terytorialny państwa oparty na wcześniejszych rozwiązaniach, kierunek zmian ustrojowych był już inny. Polska znalazła się w strefie wpływów ZSRR, a organizacja administracji terenowej zaczęła być budowana według wzorców centralistycznych. System rad narodowych, wprowadzany od 1944 r., nie przyznawał podmiotowości prawnej samodzielnym wspólnotom lokalnym, lecz podporządkowywał administrację terenową hierarchicznej strukturze władzy państwowej. Rady narodowe: wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne, nie były organami samodzielnego samorządu, lecz wykonawcami polityki wyznaczanej przez centrum. Już w pierwszych latach powojennych rozpoczął się proces odchodzenia od samorządności rozumianej jako decentralizacja i samodzielność lokalnych wspólnot obywateli.

Terenowa administracja państwowa

Już ustawa z 11 września 1944 r. o organizacji rad narodowych podporządkowywała rady terenowe Krajowej Radzie Narodowej, wpisując administrację lokalną w hierarchiczną strukturę zależności, właściwą dla komunistycznej zasady “centralizmu demokratycznego”. Rady narodowe nie miały wyrażać interesów mieszkańców danej gminy, miasta czy powiatu, ale wykonywać politykę państwa. Model ten opierał się na wzorcach stalinowskich: dominowały powiązania pionowe, a odwołania do "więzi z masami" czy "oddolnej kontroli społecznej" nie prowadziły do rzeczywistej demokratyzacji. Przełomowe znaczenie miała następnie ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Utrwaliła ona kierunek zmian, podporządkowując władzę terenową koncepcji jednolitej władzy państwowej i pozbawiając lokalne społeczności realnej podmiotowości prawnej. Samorządność została zastąpiona administracyjnym zarządzaniem z centrum, w którym mieszkańcy nie występowali jako wspólnota zdolna do samodzielnego rozstrzygania o własnych sprawach.

W kolejnych dekadach model terenowej administracji państwowej został utrwalony jako przeciwieństwo samorządności. Socjalistyczny ustawodawca usuwał z języka prawnego pojęcia, które mogłyby sugerować podmiotowość lokalnych wspólnot, przede wszystkim samo pojęcie samorządu terytorialnego, zastępując je konstrukcją rad narodowych. Nie była to wyłącznie zmiana terminologiczna. Wspólnoty lokalne pozbawiono podmiotowości także w wymiarze rzeczywistego władztwa. Rady narodowe nie miały własnych budżetów, lecz dysponowały częścią budżetu państwa. Nie przysługiwało im własne mienie, a jedynie korzystały z majątku państwowego. Urzędy obsługujące rady były urzędami państwowymi, a ich pracownicy byli pracownikami administracji państwowej. Również politycznie radni nie występowali jako reprezentanci konkretnych społeczności lokalnych, lecz jako przedstawiciele "ludu pracującego miast i wsi". Reformy lat siedemdziesiątych, utworzenie gmin i późniejsze wprowadzenie dwustopniowego podziału administracyjnego państwa, zmieniały mapę administracyjną, ale nie przywracały samorządowej istoty władzy lokalnej. Były kolejnymi korektami scentralizowanego systemu rad narodowych, który przetrwał aż do końca PRL.

Początek prac nad reformą samorządową

Pierwsze prace nad restytucją samorządu terytorialnego zaczęły się jeszcze przed politycznym przełomem 1989 r. Ważnym punktem wyjścia był raport z 1978 r. "Samorządne władze terenowe w zreformowanym ustroju gospodarczym PRL", przygotowany przez Jerzego Regulskiego, Piotra Burego, Andrzeja Jewtuchowicza i Tadeusza Markowskiego. Autorzy przypominali w nim, że samorząd terytorialny jest jedną z najstarszych form zrzeszania się ludności, a samorząd miejski i wiejski historycznie służyły ochronie wspólnych interesów oraz zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. W realiach PRL postulaty te nie mogły jednak zostać urzeczywistnione bez zakwestionowania zasady jednolitej władzy państwowej. Polityczny impuls przyniósł dopiero Sierpień 1980 r. i powstanie NSZZ "Solidarność" 31 sierpnia 1980 r. Co prawda 21 postulatów Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego z 17 sierpnia 1980 r. nie dotyczyło bezpośrednio samorządu terytorialnego, ale w protokole ustaleń MKS z komisją rządową w Gdańsku z 31 sierpnia 1980 r. pojawił się postulat stworzenia warunków dla odrodzenia samorządu wiejskiego.

W 1981 r. zaczęły się już prace koncepcyjne nad reformą administracji terenowej. Formułowano wówczas podstawowe założenia przyszłej reformy: przyznanie samorządowi osobowości prawnej, utworzenie mienia komunalnego, wyposażenie go w kompetencje do prowadzenia gospodarki komunalnej oraz przyznanie prawa do zrzeszania się. Podkreślano zarazem, że samorząd nie może być przeciwstawiany państwu, ale musi zostać wyodrębniony z hierarchicznej administracji państwowej jako korporacja mieszkańców danego terenu. Wprowadzenie stanu wojennego 13 grudnia 1981 r. zahamowało otwartą debatę, lecz nie przerwało prac koncepcyjnych. Były one kontynuowane przede wszystkim w środowiskach naukowych, zwłaszcza w Zakładzie Gospodarki Regionalnej Polskiej Akademii Nauk. Odpowiedzią władz PRL była ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, ale nie oznaczała ona rzeczywistego odrodzenia samorządu. Projekt krytykowali m.in. naukowcy współpracujący z Zakładem Gospodarki Regionalnej PAN, Zespół Doradców Sejmowych oraz Konferencja Episkopatu Polski, wskazując na brak osobowości prawnej rad narodowych, brak mienia komunalnego, brak realnych instrumentów działania i brak gwarancji finansowych. Reforma z 1983 r. pozostała więc próbą wpisania hasła "samorządu" w system rad narodowych, a nie faktyczną restytucją samodzielnych wspólnot lokalnych.

W stronę Okrągłego Stołu i ustawy o samorządzie terytorialnym

Pod koniec lat osiemdziesiątych sprawa samorządu terytorialnego wróciła do oficjalnej debaty ustrojowej. Nie był to jednak temat oczywisty ani pierwszoplanowy. Reformy rad narodowych podejmowane w PRL zwykle pojawiały się jako reakcja na kryzysy polityczne, ale nie prowadziły do rzeczywistej decentralizacji ani samodzielności władz terenowych. Dopiero narastający kryzys gospodarczy i polityczny końca dekady stworzył przestrzeń do powrotu koncepcji samorządowej. Ważnym momentem była uchwała Komitetu Obywatelskiego "Solidarność" z 18 grudnia 1988 r., na mocy której powołano komisję do spraw samorządu terytorialnego z Jerzym Regulskim jako przewodniczącym. Już 11 stycznia 1989 r. komisja przygotowała dokument "Kierunki rozwoju samorządów terytorialnych". Samorząd został w nim określony jako ustawowy związek mieszkańców danego obszaru, wyposażony w osobowość prawną, samodzielność w wykonywaniu powierzonych zadań, demokratycznie wybierane organy, własne budżety, mienie komunalne oraz instrumenty ochrony przed ingerencją państwa. Był to wyraźny powrót do myślenia o samorządzie jako o wspólnocie mieszkańców, a nie tylko o lokalnym ogniwie administracji państwowej.

Na początku 1989 r. istniało jeszcze ryzyko, że kwestia samorządu terytorialnego w ogóle nie znajdzie się w agendzie Okrągłego Stołu. Stało się inaczej dzięki działaniom Jerzego Regulskiego i Bronisława Geremka. W rozmowach nie udało się jednak wypracować pełnego kompromisu. Podpisano protokół rozbieżności, choć strony zgodziły się co do kilku zasadniczych elementów: samorząd miał być zrzeszeniem mieszkańców danej jednostki terytorialnej, posiadać własność komunalną oraz samodzielność finansową, w tym własne dochody i odrębność budżetową od budżetu państwa. Zmiany konstytucyjne z 7 kwietnia 1989 r., wprowadzające m.in. Senat i urząd Prezydenta PRL, nie objęły jeszcze rad narodowych ani samorządu terytorialnego. Decydujący impuls przyniosły wybory z 4 czerwca 1989 r. i ukonstytuowanie się Senatu I kadencji w lipcu 1989 r., w którym dominowali przedstawiciele opozycji. To właśnie Senat stał się miejscem, z którego wyszła inicjatywa właściwej reformy samorządowej, zakończonej wiosną 1990 r. uchwaleniem zmian konstytucyjnych i pakietu ustaw odtwarzających gminę jako wspólnotę mieszkańców oraz podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. 27 maja 1990 r. odbyły się pierwsze w Polsce, po 1944 r., całkowicie wolne i demokratyczne wybory - wybory do rad gmin i miast.

Historia powojennego samorządu terytorialnego jest historią przejścia od centralistycznego modelu państwa, który odbierał lokalnym społecznościom samodzielność, do modelu opartego na podmiotowości mieszkańców. Dzień Samorządu Terytorialnego przypomina nie tylko o wyborach z 27 maja 1990 r., lecz także o długim procesie odzyskiwania przez wspólnoty lokalne prawa do prowadzenia własnych spraw. Odrodzenie samorządu było jednym z najważniejszych elementów budowy demokratycznego państwa po 1989 r., ponieważ przywracało mieszkańcom realny wpływ na sprawy najbliższe ich codziennemu życiu.