Bezpośredni wybór wójta, burmistrza i prezydenta miasta od ponad dwóch dekad stanowi jeden z fundamentów polskiego samorządu gminnego. Czy jednak silna pozycja organu wykonawczego rzeczywiście przekłada się na sprawne funkcjonowanie gminy i realizację interesów wspólnoty samorządowej? O potrzebie zachowania równowagi między demokratycznym mandatem, odpowiedzialnością polityczną, pozycją rady gminy i profesjonalizmem administracji dyskutowali przedstawiciele nauki i praktyki samorządowej podczas XX Krakowskiego Seminarium Samorządu Terytorialnego w Wieliczce.

W dniach 8–9 października 2026 r. w Wieliczce odbyło się XX Krakowskie Seminarium Samorządu Terytorialnego, zorganizowane przez Katedrę Prawa Administracyjnego oraz Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego we współpracy z Krajową Reprezentacją Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Tegoroczna edycja seminarium została poświęcona władczym i niewładczym funkcjom samorządu terytorialnego. Jednym z punktów programu była debata zatytułowana „Władcze i niewładcze funkcje gminy a pozycja organu wykonawczego. Czy obecny model wójta, burmistrza i prezydenta miasta wymaga rekonstrukcji?”, współorganizowana przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego. Dyskusję poprowadzili prof. UJ dr hab. Katarzyna Małysa-Sulińska oraz dr Jakub Dorosz-Kruczyński z FRDL. Wzięli w niej udział przedstawiciele nauki prawa administracyjnego – prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz (UJ) i prof. UEK dr hab. Monika Szaraniec – a także praktycy administracji publicznej: wojewoda małopolski dr Krzysztof Klęczar, wójt gminy Wiśniowa Bogumił Pawlak oraz burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice Michał Hebda.

Spór o dwukadencyjność jako punkt wyjścia

Debata w Wieliczce odbywała się w czasie, gdy problem ustrojowej pozycji wójta, burmistrza i prezydenta miasta ponownie stał się przedmiotem ogólnopolskiej dyskusji. W Sejmie trwały prace nad poselskim projektem ustawy zmierzającym do zniesienia ograniczenia liczby kadencji organów wykonawczych gmin (druk nr 1529), a równolegle wniesiono senacki projekt przewidujący podobne rozwiązanie (druk nr 2080). Jednocześnie pojawiła się inicjatywa zmiany Konstytucji RP, której celem było utrwalenie zasady dwukadencyjności (druk nr 2211).

Jakkolwiek spór polityczny koncentruje się przede wszystkim na dopuszczalności ponownego ubiegania się o urząd przez dotychczasowych włodarzy, to problem ma znacznie szerszy wymiar ustrojowy. Nie sprowadza się bowiem wyłącznie do pytania o długość sprawowania funkcji, lecz dotyczy również relacji między organami gminy, mechanizmów odpowiedzialności politycznej oraz równowagi między demokratycznym przywództwem a profesjonalnym zarządzaniem administracją samorządową.

Na potrzebę takiego spojrzenia zwróciła uwagę Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego, publikując w maju 2026 r. stanowisko programowe pt. „Reforma ustrojowa gminy: rozdział funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej”. Jego autorzy wskazali, że sama likwidacja bądź utrzymanie dwukadencyjności nie rozwiąże problemów wynikających z nadmiernej koncentracji kompetencji w rękach jednoosobowego organu wykonawczego i osłabienia ustrojowej pozycji rady gminy. Zaproponowali w związku z tym podjęcie szerszej dyskusji nad modelem zarządzania gminą, uwzględniającej rozdzielenie funkcji politycznych i administracyjnych, wzmocnienie organu stanowiącego oraz profesjonalizację aparatu urzędniczego. Właśnie w takim kontekście należy odczytywać pytania postawione uczestnikom wielickiej debaty.

Silny mandat i granice odpowiedzialności przed mieszkańcami

Pierwsza część dyskusji została poświęcona ustrojowej pozycji organu wykonawczego gminy oraz mechanizmom egzekwowania jego odpowiedzialności przed mieszkańcami.

Prof. Iwona Niżnik-Dobosz zwróciła uwagę na występującą w praktyce samorządowej asymetrię między radą gminy a wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Jakkolwiek organowi stanowiącemu i kontrolnemu przysługuje szczególna pozycja wynikająca z powierzonych mu ustawowo kompetencji, to rzeczywista przewaga w zarządzaniu gminą pozostaje po stronie organu wykonawczego. Zdaniem uczonej nie uzasadnia to jednak potrzeby osłabiania pozycji wójta, którego silny mandat demokratyczny i szeroki zakres kompetencji są niezbędne dla sprawnego wykonywania zadań publicznych. Konieczne jest natomiast zapewnienie mieszkańcom rzeczywistej możliwości egzekwowania jego odpowiedzialności politycznej, czemu mogłoby służyć obniżenie progu frekwencyjnego wymaganego dla ważności referendum odwoławczego.

Stanowisko to spotkało się ze zdecydowaną polemiką wojewody małopolskiego Krzysztofa Klęczara, który przestrzegał przed instrumentalnym wykorzystywaniem referendów jako dodatkowej, organizowanej w trakcie kadencji, odsłony rywalizacji wyborczej. W jego ocenie należałoby raczej rozważyć zaostrzenie warunków korzystania z tego instrumentu, tak aby służył on reagowaniu na rzeczywistą utratę zaufania społecznego, a nie prowadzeniu bieżącej walki politycznej. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na różnice w zakresie odpowiedzialności ponoszonej przez radnych oraz piastunów organów wykonawczych, podkreślając, że ci ostatni ponoszą osobistą odpowiedzialność prawną za podejmowane rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na te argumenty, prof. Niżnik-Dobosz przekonywała, że możliwość odwoływania wybieranych przedstawicieli stanowi istotny element demokracji lokalnej, a korzystanie z niej, nawet jeżeli prowadzi do konfliktów, sprzyja kształtowaniu kompetencji obywatelskich mieszkańców. W jej ocenie potencjalne wykorzystywanie referendum do realizacji partykularnych celów politycznych nie powinno prowadzić do ograniczania możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad organami gminy. Przeciwnie, praktyczne korzystanie z instrumentów demokracji bezpośredniej może sprzyjać dojrzewaniu wspólnot samorządowych i kształtowaniu odpowiedzialności za sprawy publiczne.

Do tej wymiany poglądów włączył się również wójt gminy Wiśniowa Bogumił Pawlak, który postawił pytanie o to, czy ułatwienie odwołania włodarza nie prowadziłoby do osłabienia jego pozycji ustrojowej. Zwrócił uwagę, że bezpośredni mandat wyborczy stanowi podstawę samodzielności organu wykonawczego i umożliwia mu skuteczne wyznaczanie kierunków rozwoju gminy. W tym kontekście ewentualne obniżenie progu ważności referendum mogłoby pozostawać w sprzeczności z postulatem utrzymania silnej pozycji organu wykonawczego.

Podobne wątpliwości przedstawił burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice Michał Hebda, który podkreślił znaczenie stabilności pięcioletniej kadencji. W jego ocenie wyborcy, powierzając określonej osobie sprawowanie funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, powinni zapewnić jej możliwość realizacji programu wyborczego, a podstawowym momentem rozliczenia podejmowanych działań powinny pozostawać kolejne wybory samorządowe. Nie oznacza to oczywiście wykluczenia referendum odwoławczego, które powinno jednak pozostawać instrumentem wykorzystywanym w sytuacjach rzeczywiście uzasadniających przedterminowe zakończenie kadencji.

Już ta część debaty pokazała, że zasadnicza różnica stanowisk nie dotyczy potrzeby utrzymania silnego organu wykonawczego, lecz sposobu pogodzenia stabilności jego funkcjonowania z demokratyczną kontrolą sprawowaną przez wspólnotę samorządową.

Między przywództwem politycznym a profesjonalną administracją

W dalszej części debaty uczestnicy skoncentrowali się na praktycznych aspektach wykonywania funkcji organu wykonawczego gminy, w szczególności na możliwości pogodzenia politycznego przywództwa z profesjonalnym zarządzaniem administracją samorządową. Punktem wyjścia do dyskusji stało się pytanie, czy obecny model organizacyjny wójta, burmistrza i prezydenta miasta odpowiada zróżnicowanemu charakterowi powierzonych im zadań, obejmujących zarówno wykonywanie kompetencji władczych, jak i organizowanie usług publicznych, gospodarowanie majątkiem komunalnym czy prowadzenie inwestycji.

Odwołując się do własnych doświadczeń, wójt gminy Wiśniowa Bogumił Pawlak podkreślił, że skuteczność zarządzania gminą zależy nie tylko od zakresu ustawowych kompetencji organu wykonawczego, ale również od umiejętności współpracy z radą gminy oraz budowania zaufania mieszkańców. Przywołując przykład kierowanej przez siebie gminy, wskazał, że nawet przy ograniczonym początkowo zapleczu politycznym możliwe jest wypracowanie porozumienia pozwalającego na sprawne wykonywanie zadań samorządowych. W jego ocenie silny mandat demokratyczny organu wykonawczego stanowi istotny warunek realizacji długofalowej wizji rozwoju gminy, nie może jednak zastępować zdolności do poszukiwania kompromisu. Wójt zwrócił również uwagę na szczególny charakter zarządzania samorządowego, którego nie sposób sprowadzić do stosowania procedur administracyjnych. Doświadczenia związane z pandemią, klęskami żywiołowymi czy konsekwencjami wojny w Ukrainie pokazują bowiem, że od piastunów organów wykonawczych oczekuje się również zdolności do szybkiego podejmowania decyzji i reagowania na nieprzewidziane okoliczności. W tym kontekście Pawlak zaakcentował służebny charakter władzy samorządowej, której zasadniczym celem powinno pozostawać zaspokajanie potrzeb wspólnoty mieszkańców.

Odmienny punkt widzenia przedstawiła prof. Monika Szaraniec, która zwróciła uwagę na potrzebę wyraźniejszego rozdzielenia politycznego przywództwa od profesjonalnego zarządzania administracją gminną. Jej zdaniem dojrzałości samorządu nie należy mierzyć wyłącznie siłą organu wykonawczego, lecz również zdolnością instytucji samorządowych do zapewnienia ciągłości i wysokiej jakości wykonywania zadań publicznych niezależnie od zmian politycznych. Obecny model ustrojowy w nadmiernym stopniu uzależnia funkcjonowanie urzędu od osoby wójta, który łączy demokratyczny mandat polityczny z kompetencjami kierownika urzędu i zwierzchnika służbowego pracowników samorządowych. W ocenie uczonej warto zatem rozważyć wzmocnienie ustrojowej pozycji sekretarza gminy, w tym ustawowe określenie części jego kompetencji, a także stworzenie silniejszych gwarancji stabilności profesjonalnego aparatu urzędniczego. Szczególne znaczenie miałoby to w przypadku największych jednostek samorządowych, realizujących złożone przedsięwzięcia inwestycyjne i wieloletnie polityki publiczne. Prof. Szaraniec postulowała również większą instytucjonalizację procesów decyzyjnych, w szczególności poprzez zapewnienie odpowiedniego przygotowania finansowego, organizacyjnego i analizy ryzyka najważniejszych przedsięwzięć. Proponowane rozwiązania nie miałyby prowadzić do osłabienia demokratycznego mandatu organu wykonawczego, lecz ograniczać personalizację zarządzania gminą i wzmacniać jej zdolność instytucjonalną.

Dwukadencyjność a ciągłość zarządzania gminą

Rozważania dotyczące profesjonalizacji administracji samorządowej prowadzą do kolejnego zagadnienia, które w ostatnich miesiącach stało się przedmiotem szczególnie intensywnej debaty publicznej. Chodzi o ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Jeżeli bowiem jednym z podstawowych wyzwań współczesnego samorządu pozostaje zapewnienie ciągłości wykonywania zadań publicznych, to zasadne staje się pytanie o wpływ ustawowego ograniczenia możliwości sprawowania urzędu przez tę samą osobę na stabilność zarządzania gminą. W tym kontekście problem dwukadencyjności wykracza poza spór o indywidualne kariery samorządowców. Dotyczy bowiem relacji między prawem wspólnoty do decydowania o obsadzie organów gminy, potrzebą okresowej wymiany elit politycznych a zapewnieniem warunków do realizacji długofalowych przedsięwzięć rozwojowych.

Do zagadnienia tego odniósł się wojewoda małopolski Krzysztof Klęczar, który jednoznacznie opowiedział się przeciwko obowiązującemu ograniczeniu liczby kadencji organów wykonawczych gmin. Jego zdaniem rozwiązanie to stanowi nieuzasadnioną ingerencję w prawo mieszkańców do ponownego wyboru osoby, której dotychczasowy sposób sprawowania urzędu oceniają pozytywnie. Wojewoda zakwestionował również konstytucyjność tego ograniczenia, zwracając uwagę, że ustrojodawca wprost przewidział dwukadencyjność w odniesieniu do urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej. Jednocześnie przestrzegał przed sprowadzaniem oceny wieloletniego sprawowania funkcji samorządowych do uproszczonych argumentów dotyczących konieczności odsuwania dotychczasowych włodarzy od władzy. W jego ocenie podstawowym kryterium rozstrzygającym o możliwości dalszego sprawowania urzędu powinno pozostawać zaufanie mieszkańców wyrażane w kolejnych wyborach samorządowych.

Wojewoda zwrócił również uwagę na zasadnicze różnice między zarządzaniem przedsiębiorstwem a kierowaniem gminą. W przypadku samorządu skuteczność działania nie może być bowiem oceniana wyłącznie przez pryzmat wyników organizacyjnych czy finansowych. Organ wykonawczy musi godzić obowiązek przestrzegania prawa i realizacji zadań publicznych z oczekiwaniami mieszkańców, którzy pozostają jednocześnie adresatami jego rozstrzygnięć oraz podmiotem udzielającym mu demokratycznej legitymacji. Odwołując się do własnych doświadczeń burmistrza Kęt, Krzysztof Klęczar podkreślił znaczenie współpracy z radą gminy, w tym również uwzględniania stanowiska radnych pozostających w mniejszości. Pozytywnie ocenił przy tym zasadniczy kształt obowiązującego modelu ustrojowego oraz zakres kompetencji przyznanych organowi wykonawczemu.

W nawiązaniu do tych wypowiedzi prof. Iwona Niżnik-Dobosz podkreśliła, że silna pozycja organu wykonawczego powinna być rozpatrywana nie tylko przez pryzmat jego mandatu wyborczego, lecz przede wszystkim adekwatności kompetencji do powierzonych mu zadań publicznych. Jej zdaniem nie można przy tym pomijać znaczenia nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu terytorialnego. Sprawnie funkcjonujące państwo powinno bowiem zapewniać zarówno rzeczywistą samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, jak i skuteczne mechanizmy kontroli legalności podejmowanych przez nie działań. Silny organ wykonawczy nie oznacza zatem organu pozbawionego zewnętrznych ograniczeń, lecz wyposażony w odpowiednie kompetencje i ponoszący odpowiedzialność za sposób ich wykonywania.

W tej części dyskusji ujawniły się dwa uzupełniające się sposoby postrzegania sprawności samorządu gminnego. Z jednej strony akcentowano znaczenie silnego przywództwa, osobistej odpowiedzialności włodarza oraz jego zdolności do budowania porozumienia politycznego i społecznego. Z drugiej wskazywano, że skuteczność wykonywania zadań publicznych nie powinna pozostawać nadmiernie uzależniona od cech i kompetencji konkretnej osoby sprawującej urząd. Zasadniczym problemem staje się wobec tego nie tyle wybór między silnym organem wykonawczym a profesjonalną administracją, ile określenie takich rozwiązań ustrojowych, które pozwolą połączyć demokratyczną odpowiedzialność władz gminy z instytucjonalną trwałością i ciągłością jej działania.

Wójt jako przedstawiciel wspólnoty i organ administracyjny

W końcowej części debaty dyskutanci powrócili do problemu łączenia przez organ wykonawczy gminy funkcji władczych i niewładczych. Rozważania te pozwoliły spojrzeć na ustrojową pozycję wójta, burmistrza i prezydenta miasta z perspektywy konkretnych trudności związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Szczególne miejsce zajęły zagadnienia dotyczące uprawnień kontrolnych organu wykonawczego, relacji z radą gminy oraz odpowiedzialności za gospodarowanie mieniem komunalnym.

Wójt gminy Wiśniowa Bogumił Pawlak zwrócił uwagę na trudności wynikające z konieczności jednoczesnego występowania wobec mieszkańców w roli przedstawiciela wspólnoty samorządowej i organu wyposażonego w kompetencje władcze. Przywołał przykład sytuacji, w której zabiegał o zgodę mieszkańca na przekazanie nieruchomości pod budowę drogi, a kilka dni później musiał skierować do tej samej osoby pracowników urzędu w celu przeprowadzenia kontroli. Zdaniem samorządowca tego rodzaju przypadki pokazują napięcie między obowiązkiem budowania relacji opartych na współpracy i zaufaniu a koniecznością egzekwowania przestrzegania prawa. W jego ocenie warto zatem rozważyć przekazanie części uprawnień kontrolnych, wykonywanych obecnie przez organy wykonawcze gmin, innym podmiotom administracji publicznej, w szczególności organom szczebla powiatowego lub wyspecjalizowanym służbom, inspekcjom i strażom.

Z propozycją tą polemizowała prof. Iwona Niżnik-Dobosz, przypominając, że organ wykonawczy gminy nie jest wyłącznie przedstawicielem wspólnoty samorządowej, lecz również organem administracji publicznej wykonującym zadania państwa. W tej drugiej roli jego działalność nie może ograniczać się do organizowania usług publicznych i zaspokajania potrzeb mieszkańców. Obejmuje również stosowanie prawa, wydawanie decyzji administracyjnych oraz wykonywanie ustawowo powierzonych kompetencji kontrolnych. Zdaniem uczonej ocena pozycji organu wykonawczego wymaga zatem uwzględnienia wielości jego funkcji oraz wynikających z nich obowiązków, także wówczas, gdy podejmowane działania spotykają się z niezadowoleniem członków wspólnoty samorządowej.

Do praktycznych konsekwencji takiego ukształtowania pozycji organu wykonawczego odniósł się również burmistrz Niepołomic Michał Hebda, wskazując między innymi na obowiązki związane z kontrolą przestrzegania przepisów dotyczących spalania paliw w domowych instalacjach grzewczych. Podkreślił, że wykonywanie tego rodzaju kompetencji nie może być uzależnione od społecznej popularności podejmowanych działań. Jednocześnie burmistrz zwrócił uwagę na potrzebę ponownego przemyślenia relacji między organem wykonawczym a radą gminy. W jego ocenie działalność radnych coraz częściej koncentruje się na wykonywaniu funkcji kontrolnej, niekiedy kosztem funkcji stanowiącej. Rozbudowane uprawnienia kontrolne radnych, w połączeniu z częstym kierowaniem interpelacji, zapytań i wniosków, mogą w praktyce prowadzić do angażowania znacznych zasobów administracyjnych w obsługę działań kontrolnych. Zdaniem samorządowca pożądane byłoby przywrócenie większego znaczenia współpracy między organami gminy przy rozwiązywaniu problemów mieszkańców.

Kontrola polityczna i odpowiedzialność za mienie komunalne

Krytyczne uwagi dotyczące niektórych instrumentów kontroli politycznej organu wykonawczego przedstawił także wojewoda małopolski Krzysztof Klęczar. W szczególności zakwestionował przydatność raportu o stanie gminy i powiązanej z nim instytucji wotum zaufania. Odwołując się do własnych doświadczeń samorządowych, wskazał, że debaty prowadzone w ramach tych procedur niejednokrotnie stają się przestrzenią sporów politycznych, nie przynosząc rzeczywistej wartości z perspektywy zarządzania gminą. Jednocześnie pozytywnie ocenił zasadniczy podział kompetencji finansowych, zgodnie z którym rada uchwala budżet, natomiast organ wykonawczy odpowiada za jego realizację.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na problem koncentracji odpowiedzialności za gospodarowanie majątkiem komunalnym, w szczególności w związku z wykonywaniem przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta uprawnień właścicielskich w spółkach komunalnych. Podkreślił, że sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy nie wymaga posiadania formalnych kwalifikacji w zakresie zarządzania przedsiębiorstwami, mimo że podejmowane przez włodarzy decyzje mogą mieć istotne konsekwencje gospodarcze i społeczne. Wskazał również na ryzyko wynikające z obowiązku wykonywania uchwał rady gminy, których niezgodność z prawem może zostać stwierdzona już po dokonaniu określonych czynności, w tym wydatkowaniu środków publicznych. Przykłady te posłużyły do postawienia pytania o adekwatność obecnych mechanizmów odpowiedzialności za decyzje podejmowane w ramach zarządzania gminą.

Nie tylko dwukadencyjność – potrzeba szerszej debaty ustrojowej

Przebieg wielickiej debaty pokazuje, że dyskusja o ustrojowej pozycji wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie może ograniczać się do problemu dopuszczalnej liczby kadencji. Uczestnicy spotkania nie kwestionowali zasadności utrzymania modelu organu wykonawczego pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Nie oznacza to jednak, że byli zgodni co do oceny wszystkich jego elementów. Przeciwnie, przedstawione stanowiska ujawniły szereg wątpliwości dotyczących relacji między organami gminy, skuteczności mechanizmów odpowiedzialności politycznej, zakresu kompetencji władczych oraz organizacji aparatu administracyjnego.

Wydaje się, że zasadniczym problemem pozostaje sposób pogodzenia silnej demokratycznej legitymacji organu wykonawczego z koniecznością zapewnienia rzeczywistej równowagi ustrojowej wewnątrz gminy. Bezpośredni mandat wyborczy nie może bowiem prowadzić do marginalizacji organu stanowiącego, podobnie jak rozbudowane instrumenty kontroli nie powinny uniemożliwiać sprawnego wykonywania zadań publicznych. Nie mniej istotne jest zapewnienie takiego modelu funkcjonowania administracji samorządowej, w którym jej profesjonalizm i ciągłość działania nie będą uzależnione wyłącznie od osobistych kompetencji aktualnie urzędującego włodarza.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera pytanie o kierunek ewentualnych zmian ustawodawczych. Toczący się obecnie spór o dwukadencyjność dotyczy niewątpliwie ważnego elementu ustroju gminy, ale nie wyczerpuje katalogu problemów wymagających namysłu. Być może zatem, zamiast koncentrować wysiłek legislacyjny na rozstrzygnięciu, jak długo ta sama osoba może sprawować urząd, należałoby podjąć szerszą dyskusję o tym, jakie kompetencje powinny przysługiwać organowi wykonawczemu, jak kształtować jego odpowiedzialność oraz w jaki sposób wzmocnić instytucjonalną zdolność gminy do realizacji zadań publicznych. Właśnie w takim kierunku zmierzają postulaty przedstawione w tegorocznym stanowisku programowym FRDL. Debata w Wieliczce nie przyniosła gotowego projektu reformy, ale potwierdziła, że pytanie o przyszłość ustroju gminy pozostaje aktualne i zasługuje na znacznie szerszą odpowiedź niż samo utrzymanie albo zniesienie dwukadencyjności.