Nadużycie prawa do informacji publicznej

"Nie do rzadkości należą sytuacje zasypywania podmiotów zobowiązanych, często przez tego samego wnioskodawcę i w krótkich odstępach czasu, złożonymi treściowo wnioskami o informację publiczną, konsekwencją czego jest m.in. brak możliwości bieżącej realizacji przez pracowników urzędu przypisanych im zadań, a ostatecznie paraliż pracy."

To jedynie fragment tekstu, który prezentujemy Państwu w dniu dzisiejszym. Opracowanie to dotyczy istoty udostępniania informacji publicznej. Poza fragmentami dotyczącymi samych założeń prawnych znajdą w nim Państwo odwołania do orzeczeń sądowych, które mogą wspomóc Państwa w pracy z materią udostępniania, wnioskowanych przez różne podmioty, danych. 

Tekst przygotowany został przez przedstawicielkę partnera merytorycznego kongresu, Joannę Kostrzewską, radcę prawnego w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria prawna sp. k. w Poznaniu

Dostęp do informacji publicznej jest prawem podmiotowym przysługującym każdemu na mocy przepisów Konstytucji RP[1]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.” Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Prawo do informacji publicznej nie ma jednak charakteru bezwzględnego, o czym w pierwszym rzędzie stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną ustawowo ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Aktem prawnym precyzującym i rozwijającym konstytucyjne zasady prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[2] [dalej także: udip]. Jej celem jest „skonkretyzowanie prawa obywatela do informacji publicznej zapisanego w art. 61 Konstytucji przez wskazanie jakie uprawnienia składają się na to prawo. Ustawa przyjmuje, że prawo to będzie realizowane przez dostęp do informacji, który mają zapewnić jednostki zobowiązane. Ustawa ta ma być przy tym ustawą ustrojową gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP[3].

Mijające 20 lat stosowania ww. ustawy ukazało szereg jej mankamentów. Chodzi nie tylko o całkowity brak bądź lakoniczne definicje podstawowych pojęć jak np. „informacji publicznej”, „informacji publicznej przetworzonej”, czy „szczególnie istotnego interesu publicznego”, ale także np. brak skonkretyzowania zasad postępowania przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących informacji publicznej przetworzonej, bądź przy określaniu wysokości dodatkowych opłat za udostępnienie informacji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są dziś tysiące rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które wypracowały, zdaje się w miarę jednolite, poglądy i stanowiska dotyczące zakresu ww. pojęć, a także określenia sytuacji, w których mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, jak też sposobu postępowania przy rozpatrywaniu wniosków.

Jednak nie tylko powyższe wady ustawy stały się przedmiotem spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zwłaszcza w ostatnich latach dostrzegalny jest poważny wzrost ilości spraw przed tymi sądami, w których stwierdzono przypadki nadużywania prawa do informacji publicznej. Jakkolwiek nie powinna podlegać kwestionowaniu gwarancja każdego do uzyskiwania informacji publicznej, zwłaszcza przez wzgląd na cel tych regulacji, tak niestety prawo do informacji publicznej jest coraz częściej nadużywane, stając się nierzadko instrumentem służącym realizacji prywatnych interesów, toczeniu indywidualnych sporów, a także, wynikających z prywatnych pobudek, częstokroć animozji, dokuczliwych prób utrudniania pracy, czy wręcz udręczenia, szykanowania pracowników urzędów. Nie do rzadkości należą sytuacje zasypywania podmiotów zobowiązanych, często przez tego samego wnioskodawcę i w krótkich odstępach czasu, złożonymi treściowo wnioskami o informację publiczną, konsekwencją czego jest m.in. brak możliwości bieżącej realizacji przez pracowników urzędu przypisanych im zadań, a ostatecznie paraliż pracy.

Tytułem przykładu wskazać można na stanowisko, w świetle którego „nadużycie prawa do informacji publicznej jest /…/ szczególnie widoczne, gdy żądane dane, dokumenty i informacje dotyczą kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej. Ujawnienie takiej okoliczności wyklucza przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. I wprawdzie ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji nie uprawnia do badania intencji wnioskodawcy, to jednak nie może być wykorzystywana do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie jej idei.[4]”

Częstym swego czasu zjawiskiem były sprawy rozpatrywane przez sądy administracyjne, w których stwierdzano nadużycie prawa do informacji publicznej polegające na generowaniu skarg na bezczynność organów w załatwieniu wniosków tylko po to, by uzyskać wielokrotność wynagrodzenia dla pełnomocnika wnioskodawcy. W ocenie NSA, „działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej znanych sądowi z urzędu – w niniejszej sprawie nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Może natomiast wysoce świadczyć o chęci uzyskania przez pełnomocnika wnioskodawczyni wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność.” O nadużyciu prawa świadczyły w tym wypadku zwłaszcza: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kosztów postępowania, model działania skarżącej i jej pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi, a zaistnieniem bezczynności w sprawie.[5]

Częstokroć nadużycie prawa do informacji polega na podejmowaniu prób udręczenia podmiotu zobowiązanego składanymi wnioskami z czysto prywatnych pobudek. Stwierdzając wystąpienie nadużycia prawa do informacji NSA wskazał m.in., iż „z całokształtu akt sprawy i dotychczasowej korespondencji /…/ wynika, że złożony wniosek o informacje ma na celu wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnianie funkcjonowania organu szkoły oraz represję wobec nauczyciela – w związku z konfliktem miedzy wnioskodawcą, a Dyrektorem Gimnazjum oraz częścią nauczycieli na tle indywidualnej, wieloaspektowej sprawy edukacji w tej szkole i zdarzeń z tym związanych – nie zaś na uwadze uzyskania informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej ustawy /…/[6]”

W innym stanie faktycznym, złożony przez Skarżącą wniosek był 18 wnioskiem o udzielenie informacji, z których każdy zawierał po kilkanaście żądań. Dotyczyły one m.in. szczegółów zatrudnienia głównej księgowej, zastępcy dyrektora, dyrektora PUP; obejmowały szczegóły dotyczące konkursu, życiorysu, świadectwa pracy, umowy o pracę, przebiegu zatrudnienia, oświadczeń o niekaralności i szeregu innych, szczegółowych danych. Rozpoznając tę sprawę, Sąd uznał, że złożony wniosek ma na celu jedynie utrudnienie funkcjonowania urzędu i zaabsorbowanie jego sił i środków, co może pośrednio godzić w inne osoby występujące z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.[7]

W świetle stanowiska sądu administracyjnego, zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w istocie w kontekście trzech głównych grup problemowych, tj. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawych, a także wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.”[8]

Przez wzgląd na powyższe za trafny uznać należy, zgodnie przyjmowany zarówno przez sądy administracyjne, jak również doktrynę pogląd, iż „nadużycie prawa do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów”[9].

Wydaje się, iż wyraźny wzrost zjawisk nadużywania prawa do informacji publicznej, znajdujących często finał dopiero na etapie sporu przed sądem, powinien być bodźcem do otwarcia nowej dyskusji nad wprowadzeniem do ustawy rozwiązań umożliwiających podmiotom zobowiązanym ograniczać tego typu zachowania już na etapie otrzymania wniosku. Oczywistym i niezbędnym będzie przy tym zachowanie pewnej równowagi, wyważenie interesów obu stron z punktu widzenia fundamentalnych zasad konstytucyjnych, w tym prawa do przejrzystego państwa. Nie jest to jednak niemożliwe jeśli zważyć, że rozwiązania wprowadzające klauzule ograniczające nadużycie prawa do informacji publicznej, a przy tym realizujące w pełni zasadę jawności, z powodzeniem funkcjonują w ustawodawstwach innych państw.